杭州行政区划调整(杭州一次调整六区，幅度之大全国罕见)

杭州的布局变了。

4月9日，杭州市部分行政区划优化调整动员大会正式召开。

经国务院批准，杭州撤销上城区、江干区，设立新的上城区；撤销下城区、拱墅区，设立新的拱墅区；撤销余杭区，设立新的余杭区和临平区；设立钱塘区。

一次性调整六个区在国内并不多见。

“与之前的空增量不同，杭州的行政区划调整是对现有城区进行重新组合，属于存量优化，具有战略意义。”江苏省设计大师、南京大学建筑与城市规划学院教授、南京大学空规划研究中心主任张京祥对《瞭望东方周刊》分析说。

从430到8000平方公里，经过几轮行政区划调整，从西湖时代的小杭州到钱塘江时代的大杭州，杭州已经成为长三角道路面积最大的城市。

杭州离“世界级现代化国际大都市”又进了一步。

从430到8000平方公里

盛兴东南部，三吴的首都，钱塘自古以来就很繁荣。

杭州作为南宋古都和浙江省会，从以西湖为中心，发展到以钱塘江为轴心的渡江抱江，城市布局在历史演变中不断变化。

原杭州市城市规划设计院总工程师、杭州市城乡规划委员会办公室副主任唐海如向《瞭望东方周刊》介绍，新中国成立后，杭州已编制了五轮城市总体规划，用于指导城市发展。

第一轮(1951-1957年)以西湖为重点，建设旅游休闲城市；第二轮(1958-1977年)优先发展工业，消费型城市变工业型城市；第三轮(1978-1992年)从严格控制规模到沿江开发；第四轮(1993-2000年)首次提出沿江跨江组团发展的思路，因行政区划调整而终止。第五轮(2001-2019)从西湖时代走向钱塘江时代。

改革开放后，杭州开始重点整治西湖景区，城市规模有限的感觉越来越强烈。当时杭州的行政区划很小，只有430平方公里。1993年，杭州开始重新编制新一轮城市总体规划，首次提出杭州都市区的概念。它想把萧山和余杭纳入其中，“统一规划，分别实施”，但这个规划遇到了很大阻力。

唐海如回忆说:“当时萧山的工业发展比较强，在大杭州经济发展中占的比重很高，所以他非常有信心不依靠杭州也能发展得很好。因此，1993年启动的计划受到了很大的制约，很难进行下去。后来发展不足空的问题只能通过调整地方行政区划来解决。”

“1996年，萧山、余杭6个镇共253平方公里的土地划给杭州，杭州的行政区划面积从430平方公里扩大到683平方公里，但这只能解决杭州十年发展空的问题。”海如说。

2001年，杭州进行了一次重大的行政区划调整，将萧山、余杭合并为杭州，杭州的版图从683平方公里大发展到3068平方公里。

张京祥认为，杭州市从1996年到现在的行政区划调整，有两次是具有战略意义的，第一次是在2001年。

“2001年以前，杭州市区狭窄，发展受限空。它被称为“蜗牛壳道场”。2001年的区划调整，让杭州从西湖时代的小杭州变成了钱塘江时代的大杭州。这一轮的划分空扩张，为杭州10多年的快速发展和崛起奠定了基础。”张京祥说。

萧山、余杭撤市设区后，成为承接主城区产业外溢、发展先进制造业和数字经济的重要平台，也为杭州在更大范围内科学布局生产要素、基础设施和公共服务提供了全新的空空间。

此后，富阳、临安相继纳入市区，帮助杭州解决了“东强西弱”的顽疾，促进了城市一体化发展。到2017年8月，杭州市区面积扩大到8000平方公里，户籍人口787.22万人。

撤市设区后，两区教育、卫生、社保等30多项民生政策全面与主城区接轨，主城区和新城优质高中实现双向配额招生；重大交通基础设施建设加快。地铁16号线、6号线已经开通运营，大大缩短了阜阳、临安到主城的时间空距离。

可以说，这二十年来，杭州通过不断开辟新的发展空室，充分享受了行政区划调整带来的多重红利。

通断和通断更优化。

然而，扩大城市布局的方法被反复使用，杭州发现城市发展面临着一些缺点和不足。

据杭州市行政区划优化调整实施工作领导小组办公室主任张仲灿介绍，现有的一些行政区划已严重不适应新阶段、新形势、新要求的新要求，区域空不协调、产业布局不合理、人口密度不均衡、空之间规划不协调等问题日益突出，成为制约城市高质量发展的瓶颈。因此，优化调整部分行政区划，成为当前城市发展必须解决的问题。

浙江工业大学设计与建筑学院院长陈千虎向《瞭望东方周刊》分析，行政区划调整的内在驱动背景往往是为了解决中心城市的功能培育与成长、资源优化配置与行政区划划分之间的矛盾。

长久以来的财权与行政权之争，直接造成了杭州各个城区的资源被盘所占据；城市规划也遇到许多障碍。长此以往，一个城市空架子很大，功能区和行政区不对称，会严重制约城市的重大平台建设和功能培育。

“比如钱塘新区和城西科技创新走廊，是浙江省标志性的战略性改革开放平台，是浙江创新发展的主引擎，现在聚集了阿里巴巴等大量创新资源和大型制造企业。这些平台发展前景非常看好，但由于所在的萧山、余杭、江干等城区行政区划的限制，空之间的布局相互割裂，难以有效集中资源，严重制约了未来发展。”陈千虎说。

在这次调整之前，杭州的行政区划存在“大的太大，小的太小”的问题。

部分区行政布局过小，导致部分职能无法完全组织或开展。比如这次调整的上城区、下城区、拱墅区就属于这一类。

原上城区只有18平方公里，原下城区只有31平方公里。按面积从大到小，在全国211个副省级城市城区中分别排名210位和202位。在人口密度上，前上城和下城的人口密度接近2万人/平方公里，不仅超过上海和深圳，甚至高于纽约和东京。

在上述老城区，全市26家省市级三甲医院一半以上集中在此，名校小学、初中众多，医疗、教育等优质公共服务资源过度密集。原江干、拱墅、萧山、余杭等外围城区，优质公共服务供给相对不足。

“上城区和下城区都是老城区，行政区划小，有历史保护的责任。空城市建设和产业发展受限，人口结构老龄化，面临诸多挑战。合并后，上城区版图扩大，有商业、金融等新经济、新业态支撑，非常有利于解决上城区空的整体性和功能性，增强发展活力。”张京祥分析，“老城区成熟的公共服务设施可以进一步扩大服务范围，增加其辐射效率。”

“太大”的典型是余杭区，这次一分为二。

余杭区土地面积1228平方公里，是上城区的68倍。余杭区东西狭长，跨度60公里。

由于历史原因，余杭的行政中心位于东部临平。但近年来，余杭发展最快的经济板块是以阿里巴巴未来科技城为代表的西部科技走廊。现有的结构导致了余杭的政治中心和经济中心由东向西的分割。每天约有30万人在城市过着“钟摆般”的生活，东西部发展差距逐渐加大。

“这次分为两部分，西部的余杭区，东部的临平区，既尊重历史现实，又缩小了行政单元规模，让两个区都着眼于新辖区功能的全面和有质量的发展，增强经济功能和社会服务功能的完整性。”张京祥说。

区划调整和城市发展相辅相成。

陈千虎分析，杭州行政区划的调整，弥合了杭州行政体制分割带来的伤痕，不仅重构了杭州的行政区划，也重塑了城市的经济地理，为杭州争创国家中心城市写下了注脚。

曾经，行政系统信息资源分割导致的发展瓶颈突出表现在行政区域与功能区域不匹配，产生逆向内耗。

比如，升级前的钱塘新区，在行政区划优化调整前，受产业功能区功能和定位的制约，自然有“重产业轻城市”的发展倾向。生产、生活、生态布局不合理，城市人的一体化程度不够高。

钱塘新区常住人口66万。因为不是正式的行政区，没有单独的公共卫生机构和疾控中心，也给疫情防控带来了很多不便。

“在整合之前，钱塘新区包括原杭州大江东产业集聚区和原下沙经济技术开发区，但这两个都是产业功能区，不是行政区，不是一级行政区，所以不会有完整的区域政府体系，综合配套设施尤其是社会服务功能会很不完善。管委会主要负责招商引资，社会事务一般委托给当地街道和乡镇，造成了这一带经济发展与社会事务脱节的问题。”张京祥说，“这次调整，钱塘区从功能区优化为行政区，这些问题都可以迎刃而解。”

专业人士分析，钱塘成为行政区，对整个浙江来说，无疑是一大利好。这里还没有完全开发，还有很多用地空房，是杭参与大湾区建设不可多得的平台。

从跨两区到设为独立行政区，钱塘将有助于加快发展成为世界级智能制造产业集群，成为杭州湾数字经济与高端制造业融合创新的引领区，进而成为杭州与武汉、成都等制造业强市竞争的砝码。

随着城市功能和产业功能的发展，要求调整行政区划，进而促进空与功能发展之间的优化。张京祥认为这两者是互补的。

“行政区域的优化重组将推动新一轮产业发展。比如下沙和大江东以前是分属于两个板块的，竞争比较激烈。钱塘区合并后，两个板块要考虑如何统筹资源，提升品质。同时，钱塘区的设立对于杭州推进实施沿江开发战略，加强江南与江北的联动具有重要意义。新设立的余杭区也解决了过去生活配套滞后的问题，对提升新余杭州区的综合素质，进一步推动西部科技创新走廊的发展非常有利。”张京祥说。

“大都市”战略

党的十九届四中、五中全会明确提出，优化行政区划设置，充分发挥中心城市和城市群的引领作用。浙江省“十四五”规划明确要全面提升中心城市能级，大力培育国家中心城市。

杭州区划调整是为了弥补杭州下一步发展的短板，为国家中心城市充电。

据唐海如介绍，2016年G20峰会后，杭州城市竞争力大幅提升，杭州从投资驱动转向创新驱动的发展新阶段。

在浙江省的“十四五”规划中提到:杭州西部科技创新走廊是建设创新源的主要平台，建设综合性国家科学中心和区域创新高地，杭州也将“争创综合性国家科学中心”列为“十四五”规划的目标。

近年来，杭州一直在加快建设“全国数字经济建设第一城”，5G商用和产业化进度加快，基站建设数量居国内城市之首。另一方面，杭州成为中国唯一连续14年入选“中国最具幸福感城市”的城市，连续9年成为“外籍人才眼中最具魅力中国城市”的城市标杆。此外，还有一个可圈可点的指标——杭州人才净流入率连续三年全国第一。

杭州常住人口超过1000万，GDP超过1.5万亿，人均GDP超过2万美元，正式成为中国最具影响力的特大城市之一。

区划调整可以促进杭州经济发展和功能提升，进一步提升杭州在都市圈的龙头地位，发挥其作为杭州都市圈核心城市的作用。直接来看，都市圈新调整的区划行政中心毗邻地区将直接受益，如毗邻钱塘新区的绍兴、毗邻临平区的海宁等。

陈千虎说:“与前三轮相比，这次行政区划调整显示出更大的远见。如果说前几次是为了解决区域中心城市快速崛起中的“规模扩张和功能增长”问题，以此推动“县域经济向城市经济转变”，那么这一次则主要解决特大都市圈发展中的“结构重组和功能优化”问题，以此盘活存量，向国家中心城市目标发起“最后一战”。和过去相比，这次调整应该说更积极，更彻底，更有目标性。”

中国的城市经历了大规模、高速度的城市化和做大做强中心城市的过程。现在撤县设区和增加空的高峰期已经过去了。张京祥认为，在全国城市化水平已经超过60%，沿海经济发达城市如杭、宁城市化水平已经超过80%的情况下，城市区划的进一步调整将越来越转向存量空的优化组合，这是必然的发展趋势。

“在这个层面上，杭州这次行政区划调整对全国其他城市具有重大而全新的示范意义，带来了一系列重要启示。”张京祥说，“通过行政区划的调整，可以实现城市功能区与行政区的匹配，实现相互的正反馈，促进城市发展。这种区划调整的手段是中国特色，是中国制度优势的体现。但也要认识到，行政区划调整不是万能的，更不能频繁使用。为了提高未来城市的竞争力，更重要的是思考如何通过制度创新促进区域协调发展，提高城市治理能力，建立更加全面、多元化的现代治理体系。”