集体土地租赁住房(集体土地建设租赁住房的一种困难方式)

经过三年多的试点，利用集体土地建设租赁住房的探索取得了一些可供借鉴的经验，但仍存在诸多制约因素，尤其是在土地收益分配机制方面，需要进一步完善，需要在市场层面出台更为细化的扶持政策，以调动各方积极性。

钟芳智库吴云岩苏志勇柴铎

对于住房租赁市场来说，最近有两个振奋人心的好消息:一个是来自中央政策层面。近期发布的“十四五”规划建议明确提出，“切实增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按计划建设租赁住房的途径”；另一个是从市场层面来看，北京集体土地租赁住房取得了新的进展。继成寿寺集体土地租赁房之后，位于丰台区胡阿祥的另一个集体土地租赁房项目近日进入市场，共提供约3130套房屋。截至9月底，北京已开工集体土地租赁住房项目39个，提供住房5.3万余套。这不仅从政策层面获得了信心，也为参与集体土地建设和租赁住房的各方从实践层面获得了宝贵的经验。

自2017年8月国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》以来，试点城市由13个扩大到18个。从项目选择到落地运营，集体土地建设租赁住房不断突破体制束缚、市场障碍和资金约束，可谓一路艰辛。

集体土地建设、出租房屋、勘探和清除障碍物

2017年，十九大报告明确了“坚持房子是用来住的，不是用来炒的”定位，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。在此背景下，利用集体土地建设租赁住房成为推进土地使用制度改革、增加保障性住房供给的重要举措。2017年8月，国土资源部、住房和城乡建设部联合发文，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市为首批利用集体土地建设租赁住房试点城市。2019年1月，福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市获批试点，试点城市数量扩大至18个。

试点城市虽然报道踊跃，试点方案完整，目标明确，但集体土地入市并不顺利。

首先是法律障碍。《土地管理法》修订前，农村建设用地流转受到限制和保留。集体建设用地的性质和流动信息资源的网络转移没有法律制度的保障。现行《物权法》对农村集体管理建设用地没有专门的权利体系。这些因素无疑成为农村建设用地流转的障碍。

其次，集体土地流转引发了地方政府与农村集体的主要冲突。农村集体经营性建设用地入市改变了地方政府与农村之间的利益分配机制，在一定程度上影响了地方政府的利益，导致地方政府不积极推进集体经营性建设用地流转。

三是集体土地入市的出让对象不明确，使用公有土地还是经营性土地难以界定。这种不明确的性质导致土地转让步履蹒跚。

尽管障碍重重，但构建城乡一体的土地市场，加快集体土地入市是大势所趋，各种制约因素正在逐一解决。

2019年8月，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的《土地管理法》，于2020年1月1日起施行。新《土地管理法》删除了“非农业建设所必需的必须使用国有土地或者原集体土地被依法征用为国有的”的规定，土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体所有建设用地，允许土地所有者通过出让、租赁等方式供单位或者个人使用。这意味着农村集体建设用地入市的法律障碍被打破。

2020年4月，国家发展改革委发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步明确了土地市场“建立健全城乡统一的建设用地市场”。操作方式将包括:出台农村集体经营性建设用地入市指导意见、全面推进农村土地征收制度改革、扩大国有土地有偿使用范围等。，建立农地入市增值收益分配制度。

“十四五”规划建议中明确提出，要完善城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地市场准入制度。在“推进以人为本的新型城镇化”一章中，提出“切实增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按计划建设租赁住房的途径”。将“完善土地出让收入分配机制”放在“探索支持利用集体建设用地按计划建设租赁住房”之前，意味着“十四五”期间将着力解决土地收入分配机制问题，这也是推动集体土地入市的重要前提。

国内首个集体土地租赁住房项目——成寿寺小区开工建设并入驻。

18个城市正在积极试点，进展喜忧参半。

2018年1月，国土资源部、住房和城乡建设部批复了除北京、上海外的首批11个城市试点方案。仅从试点方案来看，就有很多亮点。在各市试点方案中，明确了试点项目审批程序、试点建设运行机制、试点监测监管机制、承租人权利利益保障机制等重点内容。如广州提出创新机制，激活资源，增加农民收入，探索城乡一体化进程中筹集租赁住房的新思路和集体建设用地利用的新模式；沈阳明确希望市场政府同时发力，以市场为主体满足多样化需求，以政府为主体提供基础保障，深化农村集体产权制度改革。

在建设和运营机制方面，沈阳提出:公司采用股份制或合资方式经营的，应建立协议制，成立新公司；县、区政府和镇负责监督合同的执行和农民利益的保护。各级农业部门应当按照国家、省、市有关规定对农村集体资产管理进行指导和监督。广州提出，如果引进企业经营，村集体应通过公开招标选择已完成租赁住房经营工商登记的企业，签订租赁住房经营协议；由政府委托单位经营的，村集体应当按照农村集体资产管理的有关规定与政府委托单位签订租赁住房经营协议。南京提出:支持集体经济组织自主经营，纳入全市住房租赁试点企业范畴；鼓励委托专门的房屋租赁企业进行管理和经营。肇庆市建立了利用集体建设用地建设租赁住房的三种发展模式:村集体可自行发展；通过合资、入股等方式与合作公司合作开发。或者让承租人通过租赁开发。

在技术、财税、金融等配套政策方面，武汉提出建设集体租赁住房项目土地信息发布平台、住房租赁交易监管服务平台、住房租赁交易数据库，积极开展“互联网加租赁”服务。南京支持金融、财政和公共设施，鼓励与国家开发银行等政策性银行合作，并安排一定的贷款额度；为项目提供税收优惠和财政补贴。对于佛山的信贷支持，鼓励商业银行以项目用地使用权整体抵押担保、租金等应收账款质押担保等多种形式提供信贷支持。沈阳市从简化审批流程、提取公积金支付租金等方面为该项目提供了支持。各城市的配套措施涉及资金供给、财税支持、简化审批、公共设施、平台建设等多个方面。，为项目的建设和运营提供了坚实的基础和多方位的保障。

各试点城市推出的试点方案虽然亮点很多，但实施进度差异较大，很多城市在实施层面都是“雷声大雨点小”。截至目前，18个试点城市仅有少数项目投入运营，大部分城市仍处于项目建设阶段，有的甚至还停留在文件上。

无论从进度还是效果来看，北京都是领先的。截至目前，全市已开工集体土地租赁住房项目39个，可提供住房5.3万余套。今年，南三环成寿寺项目、丰台胡阿祥项目相继投产。

合肥也在试点项目的运营阶段。2020年10月底，合肥首个利用集体建设用地建设租赁住房的项目滨汾公寓开业运营，总建筑面积5.3万平方米，租赁住房514套。

另外两个一线城市也进展顺利。广州市花都区狮岭镇七新村集体土地建设租赁住房试点项目早在2018年11月就已开工建设；2019年，上海还启动建设了第一个集体土地出租屋泗泾站社区项目，预计2021年前后开通。此外，武汉、郑州、福州、杭州、佛山、海口等大部分城市已开工建设，今年年底将有更多试点项目进入租赁运营阶段。

在项目推进的过程中，一些城市也遇到了一些困难，比如南京。据媒体报道，南京试点方案确定了三个地块作为试点，一个是栖霞区南香山地块，另一个是浦口区林山村地块，第三个是六合区叶铺村地块，但都因为种种原因难以启动。比如栖霞区南香山地块，周边没有公园和街道，周边租房需求不大。但浦口区临山村地块原用于地铁储物、仓储。如果用于建设出租屋，需要向地铁集团支付1.2亿元，经济上不可行。由此可见，集体土地上建设租赁住房的选址是一个关键环节。

北京的经验值得借鉴。

北京是最早利用集体土地建设租赁住房的城市，也是本轮试点收获最大的城市。早在2011年9月，国土资源部批准在北京开展试点工作，北京成为全国首个利用集体土地建设租赁住房的试点城市。因此，北京这一轮集体土地建设和租赁住房试点可以说是水到渠成。

根据规划，2017年至2021年，北京将在5年内供应1000公顷集体土地用于建设租赁住房。三年的试点，现在已经到了收获期。今年7月，南三环成寿寺集体土地租赁房投入运营，成为全国首个试点项目。近日，位于胡阿祥丰台区的另一个集体土地租赁住房项目也进入了市场。接下来，一大批试点项目将进入租赁运营阶段。

作为最早的试点城市，北京不仅获得了大量进入市场的试点项目，更重要的是，它为中国其他城市提供了更多的经验。我认为至少以下几点值得借鉴。

首先是政策先行。近年来，北京市先后出台了《关于加强北京市集体土地租赁住房试点项目建设管理的暂行意见》、《关于进一步加快集体土地租赁住房试点项目建设的通知》、《关于我市集体土地建设租赁住房有关政策的补充意见》等重要文件。，其中加强了对集体土地租赁住房建设的管理，并规范了项目选址、公寓设计、生活设施、租金和租赁期限、不动产产权管理、租赁经营等。

二是鼓励多方参与。参与方式主要有几种:一是乡、村集体经济组织自行投资建设；二是集体经济组织以土地使用权作价出资、合资经营的形式与国有企业合作；三是集体经济组织以租赁项目经营权的方式与社会资本合作。从目前已经开工的项目来看，不仅有经济实力雄厚的乡镇、村集体经济组织，还有市属国企、民营、万科等专业房屋租赁企业等。

三是要注意“职住平衡”。选址方面，北京聚焦“职住平衡”问题，选择靠近公园或人口相对密集区域的集体土地租赁住房项目。比如今年投入运营的成寿寺、胡阿祥项目，都位于高品质城区，租赁需求旺盛。根据2017年北京市新的城市总体规划，到2020年，北京市城乡占住用地比例由2015年的1:1.3调整为1:1.5以上，到2035年调整为1:2以上。租赁住房选址已成为调整职业与居住平衡的重要环节。

第四，补贴到位。今年9月，北京市住房和城乡建设委员会、市财政局联合印发《北京市住房租赁市场发展专项资金管理暂行办法》。为多渠道筹集租赁住房，拟集体土地建设租赁住房可领取财政补贴，标准为成套住房4.5万元/套，非成套住房3万元/间，集体宿舍5万元/间。这不仅降低了租金水平，也为施工单位赚取了利润空，调动了他们的积极性。

结语:经过三年多的试点，利用集体土地建设租赁住房的探索取得了一些可供借鉴的经验，但仍存在诸多制约因素，尤其是土地收益分配机制有待进一步完善，需要在市场层面出台更为细化的扶持政策，以调动各方积极性。